Вопрос4. Предмет административного права

Каждая отрасль российского права имеет свой предмет, то есть круг общественных отношений, который та или иная отрасль призвана регулировать. Под предметом АП понимают общественные управленческие отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в связи и по поводу реализации механизма исполнительной власти (в широком смысле государственного управления). В процессе государственного управления, реализации механизма исполнительной власти возникают не только управленческие отношения, которые входят в предмет АП, но возникают и иные отношения, которые входят в предметы других отраслей российского права. Например, Правительство Москвы хочет сделать ремонт в своих помещениях, они выбирают организацию, которая будет отвечать за ремонт. Между Правительством Москвы и данной организацией возникают гражданско-правовые отношения (договор подряда). Гражданско-правовые отношения могут возникнуть и между двумя органами исполнительной власти (например, договор купли-продажи).

Управленческие отношения выделяются среди общественных отношений, регулируемых нормами российского права, рядом признаков:

а) главный признак - это основания их возникновения: ими являются организация и осуществление государственного управления; все другие признаки от него производны;

б) управленческие отношения основаны, как правило, на юридической зависимости одной стороны от другой: одна имеет приоритет в принятии решений в отношении другой, то есть управленческие отношения - это властные отношения в том смысле, что одна из сторон обладает правомочиями принимать властные решения в отношении другой;

в) управленческие отношения представляют собой вид организационных отношений, ибо в сфере государственного управления также возникают организационные отношения по поводу реализации гражданской правоспособности юридических лиц (при заключении и исполнении договоров), трудовых отношений (при заключении коллективных договоров, наборе работников); особый организационный характер управленческих отношений определяется тем, что они возникают в связи с осуществлением функции управления;

г) управленческие отношения могут возникать по поводу имущества (при создании унитарных предприятий, передаче объектов государственной собственности от одного собственника другому), однако они не приобретают при этом эквивалентно-возмездный характер, не имеют денежного выражения и не подлежат денежной оценке;

д) характер конкретных управленческих

Говоря о предмете АП, необходимо определить границы (объем) этих общественных управленческих отношений, входящих в предмет АП. Для определения этих границ требуется выяснить, между какими органами исполнительной власти возникают данные отношения:

а) между вышестоящим и нижестоящим органами исполнительной власти (вертикальные отношения, например, между Правительством РФ и правительством субъекта федерации);

б) между органами исполнительной власти, находящихся на одном уровне (горизонтальные отношения, например, между Министерством внутренних дел и Министерством юстиции, которые часто сотрудничают по вопросам обеспечения прав и свобод граждан, поиска преступников, сбежавших из мест лишения свободы);

в) между органами исполнительной власти и государственными организациями, предприятиями, учреждениями (одни государственные предприятия находятся в ведении соответствующих органов исполнительной власти, например, имеется система государственных вузов, часть из которых находится в ведении Министерства образования и науки, ведомственные вузы находятся в системе Министерства иностранных дел, Министерства юстиции, Министерства обороны и других);

г) между органами исполнительной власти и негосударственными предприятиями, организациями, учреждениями (государство напрямую не вмешивается в хозяйственную деятельность негосударственных предприятий, однако государство принимает правовые акты, которые обязательны для негосударственных предприятий, например, законы о налогах; органы исполнительной власти осуществляют контроль за уплатой налогов и сборов, за качеством выпускаемой продукции);

д) между органами исполнительной власти и гражданами (вопросы жилья, материнского капитала, бракоразводный процесс, выдача паспортов);

е) между органами исполнительной власти и государственными служащими (отношения по поводу реализации гос служащими своих полномочий);

ж) между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (все муниципальные органы действуют на территории субъекта федерации, который возглавляют государственные органы, которым небезразлично, как органы местного самоуправления выполняют законы и иные нормативные акты РФ и субъекта РФ; по этим вопросам государство может осуществлять контроль, по поводу которого и возникают управленческие отношения);

з) между органами местного самоуправления и предприятиями, организациями и учреждениями (по Закону о местном самоуправлении государство может передавать свои отдельные полномочия органам местного самоуправления; под эти полномочия выделяются финансовые и материальные средства; реализуя эти полномочия, органы местного самоуправления вступают в отношения с предприятиями, организациями и учреждениями, находящихся на их территории);

и) между общественными объединениями и предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами (государство в отдельных случаях общественным объединениям отдает свои государственно-властные полномочия, реализуя которые общественные объединения вступают в отношения с предприятиями, организациями и учреждениями, например, общественное объединение РОСТ совместно с военными комиссариатами занимается подготовкой лиц допризывного возраста началам военной подготовки; последнее время усиливается роль добровольных общественных дружин, которые осуществляют охрану общественного порядка в присутствии полиции);

В качестве субъекта управленческих отношений выступают органы исполнительной власти либо субъекты, наделенные полномочиями органами исполнительной власти. Если нет такого субъекта, то нет и управленческих отношений. Такие отношения в административно-правовой литературе называют внешними отношениями (возникают между субъектом и соответствующим объектом).

В предмет АП входят также внутриорганизационные отношения, которые возникают в деятельности любого органа государственной власти. Существует 4 вида органов государственной власти:

а) законодательная власть представлена Государственной Думы, основное назначение которой - законотворчество; по поводу законотворчества возникают КП отношения; 450 депутатов организованы в соответствующие коллективы (комитеты и комиссии), кроме того, имеются различные управления и подразделения, охрана, куда набирают по найму, чтобы были созданы условия для эффективной работы депутатов, эффективного осуществления законотворческого процесса; людей, принятых на работу по найму, необходимо организовать в коллективы, распределить между ними права и обязанности, чтобы эти люди работали как слаженный механизм, то есть возникают внутриуправленческие отношения, которые входят в предмет административного права;

б) основное назначение судебной власти - судопроизводство, которое входит в предмет УП, УПП, ГП, ГПП, КП и других отраслей, однако каждый суд должен организовать свою внутреннюю жизнь; председатель суда распределяет обязанности между судьями; у каждого судьи имеется несколько секретарей судебного заседания, имеется канцелярия председателя суда, приставы-исполнители, судебные приставы, то есть также работают люди по найму, которые не занимаются судопроизводством, но создают условия для нормальной работы судей; между этими людьми необходимо распределить обязанности, по поводу этого и возникают внутриуправленческие отношения, регулируемые административным правом;

в) основная деятельность прокуратуры - прокурорский надзор; у прокурора любого уровня имеются заместители, помощники, всопогательный персонал всем также нужно распределить обязанности и осуществлять контроль за их деятельностью, чтобы внутренняя жизнь прокуратуры была слаженной;

г) органы исполнительной власти, например, министерство как аппарат управления; внешняя управленческая деятельность направлена на определенный объект, но это тоже большой коллектив: заместители, структурные подразделения (департаменты), которым министр должен выдавать должностные инструкции; задача министра - наладить взаимоотношения между всеми людьми, работающих в министерстве, соответственно, также возникают внутриорганизационные отношения, входящие в предмет административного права; внутреннее управление фактически равно внешнему управлению (управление ради управления, а не управление ради прокурорского надзора, правосудия или законотворческой деятельности);

На издыхании перестройки некоторые ученые, юристы предрекали крах административному праву, поскольку вступали в силу рыночные отношения, и роль административного права сведется к чисто полицейскому праву, однако жизнь показала, что роль АП в РФ не уменьшается, несмотря на бурное развитие рыночных отношений. Несколько меняется регулирующая доля административного права, но регулирующее воздействие все равно остается.