Территориальная организация управления

Управление государством, как правило, территориально организовано, то есть содержит в себе территориальные аспекты. Обычно это связано
с делением страны на территориальные единицы, каждая из которых является объектом, а иногда и субъектом управления. Такое явление имеет различные исторически сложившиеся основания, которые и будут рассмотрены ниже.

«Задача фараона»

(приближение объекта управления к его субъекту)

Задача приближения объекта управления к его субъекту – наиболее старая задача, она возникла ещё в древнейших государствах (отсюда название – «задача фараона»), где достаточно большие размеры территории затрудняли осуществление таких государственных функций, как сбор налогов, правосудие, организация ирригационных и других трудоёмких работ, набор войска, охрана порядка.

Для решения этой задачи страна делилась на территориальные единицы – наместничества (это слово хорошо передаёт саму сущность явления). Каждой единицей руководил наместник, назначенный лично правителем государства, пользующийся его доверием, работающий (как предполагается) исключительно в его интересах и только перед ним ответственный. Таких единиц не должно быть слишком много – в противном случае наместники сами могли выйти из-под контроля центра правления. Но и территории наместничеств должны быть не слишком большими, иначе наместники столкнулись бы с теми же проблемами, что и центральное правительство.

Поэтому вводится иерархия правления, иногда из нескольких ступеней. При этом стихийным образом (то есть без опоры на какие-либо теоретические обоснования) соблюдается правило: чтобы обеспечить управляемость территориальных единиц на каждом уровне, размеры и их число должны быть оптимальными (это правило хорошо известно современной теории управления, но строгого определения оптимальных чисел для разных случаев нет и сейчас).

Каждая такая единица формировалась вокруг центра – населённого пункта с достаточно большим населением и развитыми обслуживающими функциями. В результате сетка территориального деления, построенная по такому признаку, приближается к системе центральных мест – с неизбежными искажениями, вызванными особенностями природной среды и другими факторами.

В царской России деление на губернии в основном именно так и производилось, хотя к 1917 году успели сформироваться новые центры, по своему потенциалу претендующие на роль губернских (Барнаул, Екатеринбург, Царицын), что и было реализовано непосредственно в самые первые послереволюционные годы.

Данная задача сохраняет свою актуальность и в наше время, поскольку сохраняются те же функции государственной власти. Но относительное значение её тем ниже, чем выше уровень демократизации государства, которая очень часто сопровождается частичной децентрализацией этих функций.

Феодальный подход

В средние века в Европе сформировался другой подход к территориальной организации управления, который можно назвать феодальным. При таком подходе власть концентрировалась в феодальных владениях, иерархия которых определялась принципами вассалитета.

Крупные государства образовывались по тому же принципу, как объединения феодальных владений, и центральная власть в них была очень слабой. Рано или поздно (в Италии и Германии – лишь в конце XIX века) централизованное государство с сильной властью в центре всё же формировалось, а пережитки феодального подхода в них ещё долгое время сохранялись как в виде границ, которые зачастую совпадали с границами феодальных владений, так и в высокой самостоятельности для этих единиц.

Границы феодальных владений складывались исторически, зачастую путём поглощения одних владений другими. В результате территориальные единицы оказывались неоднородными. Лучше всего это видно на примере современной Германии, во многом унаследовавшей средневековую территориальную структуру: наряду с Баварией или Саксонией в эту структуру входят бывшие имперские (вольные) города Гамбург и Бремен; впрочем, есть ещё более яркий пример той же Германии между двумя мировыми войнами, когда существовала земля (территориальная единица) Пруссия, охватывавшая огромную территорию, причём в разных частях страны, а с другой стороны – совсем небольшой город Любек в качестве отдельной земли.

Для феодальных владений характерно явление, немыслимое при «задаче фараона» – региональное самосознание и патриотизм. Во многом это связано с военным характером всей феодальной системы: по призыву сюзерена на войну поднимаются вассалы, приводя своих крестьян, и все они сражаются под знамёнами своего патрона (иногда против другого феодала того же ранга, а иногда и против самого короля или императора). Сформировавшееся в таких войнах самосознание сохраняется и в бывших феодальных владениях.

В современной Германии, например, распространён «обратный патриотизм»: человек говорит о себе, что он в первую очередь баварец, вестфалец или гессенец, а уже во вторую – немец (в какой-то степени это реакция на нацистское прошлое). При этом в той же Баварии рассказываются анекдоты, в которых жители этой земли противопоставляются обычно северянам-пруссакам.

Из «Трёх мушкетёров» или «Сирано де Бержерака» мы знаем о гасконском патриотизме. А в советском фильме по «Трём мушкетёрам» герой поёт:

Нормандия, Бургундия, Шампань или Прованс,

и в ваших жилах тоже есть огонь,

но умнице Фортуне, ей-богу, не до вас,

когда не белом свете есть Гасконь.

Хорошо всем известны исторические провинции Италии (Пьемонт, Ломбардия, Тоскана, не говоря уже о Сицилии и Сардинии), Испании (Кастилия, Арагон, Андалузия, Каталония), Австрии (Тироль, Штирия, Каринтия), Португалии, Бельгии, Нидерландов и других стран Европы. В некоторых случаях на них основано современное административное деление той или иной страны, в некоторых (во Франции) они играют второстепенную роль по сравнению с другими системами.

Через феодальную стадию прошла и Россия. Но здесь имеется любопытное отличие от стран Западной Европы. Как общее правило, русские княжества формировались вокруг центра и носили названия типа Киевское, Черниговское, Владимирское, Нижегородское, Московское; наследие этой традиции мы видим в современных областях, например, Иркутской. Это не очень способствует региональному самосознанию и патриотизму: житель Братска, например, далеко не всегда охотно признаёт себя «иркутянином» (психологически его скорее устраивает слово «Приангарье»). Для жителя же баварской, тирольской периферии Мюнхен или Инсбрук – «всего лишь» столица административной единицы, а их патриотизм относится к единице в целом.