Концепция единой системы управления государственным долгом в российском финансовом праве.

В бюджетном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2002 год" отмечается, что стратегия в области управления государственным долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики, В нем указывается также на необходимость создания единой системы управления государственным долгом, включающей в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом.

В то время как в индустриально развитых странах, а также в странах развивающихся рынков механизмы управления государственным долгом быстро эволюционировали, перемены в российской системе управления государственным долгом до середины 90-х годов были достаточно медленными.

Унаследованная Россией от командно-административного строя бывшего СССР система управления долгом выявила свою неадекватность условиям переходного периода экономического развития, В значительной мере это было связано с тем, что Союз ССР в послевоенные годы был образцовым заемщиком, своевременно и в полном объеме выполнявшим свои долговые обязательства. Опыт преодоления долговых и финансовых кризисов у структур, занимающихся управлением долгом, отсутствовал.

Для долговых институтов Российской Федерации в первые годы после распада СССР были характерны две важные особенности:

1. использование Внешэкономбанка СССР (ВЭБ), располагающего значительным техническим и кадровым потенциалом, в качестве агента российского Правительства по мобилизации внешних заемных ресурсов,
2. децентрализация функции по управлению внешним долгом и осуществлению внешних заимствований в различных министерствах и ведомствах, включая Минфин России, Минэкономики России, отраслевые министерства и ведомства.

В стране, практически не существовало единого центра по управлению государственным долгом и реализации единой долговой стратегии государства, отсутствовал внутренний рынок финансовых инструментов с фиксированной доходностью (государственных облигаций).

Долговой кризис 1991 года привел к утрате Россией доступа, к иностранным (коммерческим) источникам капитала. Основная цель долговой политики в 1991-1993 годах сводилась к организации управления займами международных финансовых организаций (МФО).

Вплоть до середины 1996 года управление государственным внешним долгом сводилось, в основном, к урегулированию долга бывшего СССР в рамках Парижского и Лондонского клубов кредиторов.

В период 1996-1997 годов процесс формирования отдельных элементов системы управления государственным долгом осуществлялся не на основании долговой стратегии, а в ответ на текущие потребности в области государственных расходов. В целом это позволяло контролировать долговую ситуацию лишь в краткосрочной перспективе и решать в основном проблемы текущего бюджетного дефицита по мере их возникновения. В 1994-1995 годах был реализован ряд важных технических новшеств, в частности была создана торговая система ММВБ, обеспечившая технические возможности для первичного размещения и вторичного рынка государственных ценных бумаг. Процесс централизации долговых функций в Министерстве финансов Российской Федерации качался с 1998 года.

В целом, в 90-х годах институциональная структура управления государственным долгом России не подвергалась серьезному реформированию и отличалась следующими недостатками:

• отсутствие должной координации долговой политики страны с денежно-кредитной и фискальной политикой;
• отсутствие стратегического подхода, краткосрочный характер мер в области управления государственным долгом;
• отсутствие четкой координации между операциями на рынках внешних и внутренних долговых обязательств;
• непрозрачность долговой политики для кредиторов и инвесторов, российского общества в целом, отсутствие регулярной отчетности по государственному долгу;
• отсутствие эффективных процедур управления рисками, связанных со структурой государственного долга;
• неполнота и разрозненность информации о займах субъектов федерации и государственных предприятий, многие из которых были экономически нерациональны и негативно влияли на платежеспособность страны, отсутствие реальных механизмов контроля и регулирования их со стороны федерального Правительства.

Финансовый кризис 1998 года выявил необходимость формирования элементов новой системы управления государственным долгом.