Научный редактор, доктор юридических наук

Д.Л. КОМЯГИН

 

Рецензенты:

 

Кучеров И.И., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;

Зайцев В.К., доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации;

Коломин Е.В., доктор экономических наук, профессор.

 

Авторский коллектив:

 

Комягин Дмитрий Львович - профессор кафедры финансового права Национального исследовательского университета Высшей школы экономики (НИУ ВШЭ), доктор юридических наук, руководитель авторского коллектива - (гл. 1, 5 разд. 1; гл. 1 разд. 2 совместно с Ю.В. Гинзбургом; гл. 2 - 8 разд. 2);

Козырин Александр Николаевич - профессор, доктор юридических наук, заведующий кафедрой финансового права НИУ ВШЭ, руководитель Института публично-правовых исследований - (гл. 3 разд. 1; гл. 6 разд. 3);

Ялбулганов Александр Алибиевич - профессор, доктор юридических наук, профессор НИУ ВШЭ - (гл. 4 разд. 3 совместно с Г.В. Савенко; гл. 7 разд. 3);

Савенко Георгий Владимирович, кандидат юридических наук, управляющий партнер компании "Кузин, Мохорев, Савенко и партнеры" - (гл. 4 разд. 3 совместно с А.А. Ялбулгановым);

Емельянов Александр Сергеевич - доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права ТюмГУ - (гл. 3 разд. 3);

Артюхин Роман Евгеньевич - кандидат юридических наук, профессор кафедры финансового права НИУ ВШЭ, заведующий кафедрой финансового права Финансового университета при Правительстве РФ - (гл. 4 разд. 1);

Лисицын Андрей Юрьевич - кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института публично-правовых исследований, начальник Управления регулирования и развития безналичных расчетов Департамента регулирования расчетов Банка России - (гл. 2 разд. 3);

Миролюбова Светлана Юрьевна - кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономики Санкт-Петербургского государственного экономического университета - (гл. 9 разд. 3);

Пащенко Андрей Владимирович - кандидат медицинских наук, старший преподаватель НИУ ВШЭ - (гл. 8 разд. 3 совместно с В.В. Хрешковой);

Хрешкова Виктория Валентиновна - старший преподаватель НИУ ВШЭ - (гл. 8 разд. 3 совместно с А.В. Пащенко);

Гинзбург Юрий Владимирович - старший преподаватель НИУ ВШЭ - (гл. 2 разд. 1; гл. 1 разд. 2 совместно с Д.Л. Комягиным);

Суткевич Елена Александровна - кандидат юридических наук, заместитель начальника юридического отдела Федерального агентства по недропользованию - (гл. 5 разд. 3);

Янкевич Семен Васильевич - научный сотрудник Института публично-правовых исследований, аспирант НИУ ВШЭ - (гл. 1 разд. 3);

Богданова Александра Викторовна - аспирант НИУ ВШЭ - (гл. 10 разд. 3).

 

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

 

АПК РФ	-	Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
БК РФ	-	Бюджетный кодекс Российской Федерации
БСЭ	-	Большая советская энциклопедия
БНА	-	Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
ВАС РФ	-	Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВВП	-	валовый внутренний продукт
ВК РФ	-	Водный кодекс Российской Федерации
ВС РФ	-	Верховный Суд Российской Федерации
ГД РФ	-	Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
ГК РФ	-	Гражданский кодекс Российской Федерации
Госфонд России	-	Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации
Гохран	-	Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней при Министерстве финансов Российской Федерации
ГПК РФ	-	Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ГРБС	-	главный распорядитель бюджетных средств
Госбанк СССР	-	Государственный банк Союза ССР
Госплан СССР	-	Государственный плановый комитет Совета министров Союза ССР
ЕСПЧ	-	Европейский суд по правам человека
ЗК РФ	-	Земельный кодекс Российской Федерации
ИНТОСАИ	-	Международная организация высших органов финансового контроля (International Organisation of Supreme Audit Institutions)
ИФДБ	-	источники финансирования дефицита бюджета
КоАП	-	Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях
КС РФ	-	- Конституционный Суд Российской Федерации
ЛК РФ	-	- Лесной кодекс Российской Федерации
МВФ	-	Международный валютный фонд
МСФООС	-	Международные стандарты финансовой отчетности общественного сектора
НК РФ	-	Налоговый кодекс Российской Федерации
НКВД СССР	-	Народный комиссариат внутренних дел Союза ССР
НКО	-	некоммерческие организации
ПФ РФ	-	Пенсионный фонд Российской Федерации
РБС	-	распорядитель бюджетных средств
РГ	-	"Российская газета"
РСГФ	-	Руководство по статистике государственных финансов
СП РФ	-	Счетная палата Российской Федерации
СТО СССР	-	Совет труда и обороны Союза ССР
СНК СССР	-	Совет народных комиссаров Союза ССР
ТФОМС	-	Территориальные фонды обязательного медицинского страхования
УК РФ	-	Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ	-	Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
ЦБ РФ	-	Центральный банк Российской Федерации
ЦИК СССР	-	Центральный исполнительный комитет Союза ССР
ФФОМС РФ	-	Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации
ФСС РФ	-	Федеральный фонд социального страхования Российской Федерации

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Появление настоящего труда является результатом многолетней исследовательской работы авторов над темами, связанными с отдельными аспектами публичной казны <1>. В частности, были изданы комментарии к Бюджетному, Лесному, Водному кодексам Российской Федерации, Таможенному кодексу ЕврАзЭС, земельному законодательству, законодательству о недрах и природоресурсных платежах, о приватизации, о драгоценных металлах и драгоценных камнях, а также монографии и научные статьи <2>. Первоначально цель исследования всего спектра вопросов о казне и бюджете не ставилась. Это было связано со сложностью и значительностью категорий "казна" и "бюджет", многослойностью регулирования соответствующих отношений и крайним разнообразием их содержания. Однако, подведя итоги своих трудов по разным направлениям, авторы обнаружили, что появилась возможность выполнить целостное исследование, которое соединило бы воедино большинство вопросов, связанных с публичной казной.

--------------------------------

<1> Здесь и далее под понятием публичной казны понимается совокупность государственной и муниципальной казны.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (под ред. А.А. Ялбулганова) включен в информационный банк.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Монография "Правовое регулирование природоресурсных платежей: Учебное пособие" (под ред. А.А. Ялбулганова) включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.

 

Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (под ред. А.А. Ялбулганова) включен в информационный банк.

 

<2> См., напр.: Лесной кодекс Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2012. 654 с.; Водный кодекс Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2011. 416 с.; Ялбулганов А.А., Пащенко А.В., Хрешкова В.В. Правовое регулирование использования лесов в Российской Федерации / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2011. 180 с.; Приватизация: государство, гражданин и право / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2012. 176 с.; Бюджетный кодекс Российской Федерации: Поглавный научно-практический комментарий / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2012. 878 с.; Комягин Д.Л. Бюджетное право: Учебное пособие. М., 2012. 287 с.; Он же. Бюджетное право России. М., 2011. 351 с.; Он же. Современный военный бюджет. М., 2009. 156 с.; Ялбулганов А.А. Правовое регулирование природоресурсных платежей. М.: Курск, 2009. 88 с.; Современное землеустройство в России: совершенствование законодательства / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2008. 128 с.; Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Под ред. А.А. Ялбулганова. М. - Иваново, 2007. 221 с.; Природоресурсные платежи: Комментарий законодательства и судебная практика / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2007. 447 с.; и т.д.

 

Интерес к обозначенной теме обусловлен рядом обстоятельств.

Первой достойной задачей представляется освещение колоссального масштаба публичной казны во всем ее разнообразии, чему посвящено большинство глав настоящей работы <1>. Объем денежной части казны (бюджета) огромен в сравнении с любыми частными денежными фондами, но незначителен в сравнении со стоимостью всех активов казны, в том случае, если их свести воедино. Данное утверждение актуально для России, богатства которой являются существенно недооцененными <2>.

--------------------------------

<1> Это, в частности, главы, посвященные активам Госфонда России, золотовалютным резервам Центрального банка Российской Федерации, водным ресурсам, сокровищам недр, лесному фонду, объектам животного и растительного мира, водным биологическим ресурсам и т.д.

<2> Парадоксально, что стоимость имущества казны РФ, согласно отчету о нефинансовых активах Федерального казначейства, составляет менее десятой части ежегодных доходов федерального бюджета.

 

При таком богатстве (нефтегазовые запасы - его небольшая часть) не должно возникать недостатка в финансовых и иных ресурсах для исполнения тех или иных публичных функций. Поэтому учет и контроль использования активов, составляющих публичную казну, становится все более важной государственной задачей, рассмотрение состояния такого учета и контроля является второй задачей настоящего исследования. Ненадлежащий учет активов казны отчасти связан со скрытым характером их стоимости. Многие активы попросту не измерены либо в силу своей природы <1>, либо вследствие подвижного характера их содержимого <2>, либо из-за того, что их стоимость может быть выявлена не ранее реализации <3>. Вопросы контроля за использованием активов казны столь же разнообразны, как и имущество, входящее в казну, и затрагиваются в большинстве глав настоящей работы. В то же время должен существовать единый стоимостный учет всех активов казны.

--------------------------------

<1> Напр., сокровища недр континентального шельфа.

<2> Напр., объекты биосферы: животный и растительный мир.

<3> Напр., доходы от приватизации публичного имущества.

 

Третьей по счету задачей исследования выступает выявление и наполнение конкретным содержанием отношений, связанных с функционированием казны. Такие отношения связаны, во-первых, с взаимодействием ее денежной и неденежной частей <1>, и, во-вторых, со способами и процедурами поступления и выбытия активов казны <2>. Функционированию казны (ее трансформации) посвящены отдельные части монографии. Кроме того, бюджетный процесс по сути представляет собой трансформацию казны. В ходе бюджетного процесса активы казны преобразуются в доходы бюджета, а расходы бюджета в большинстве случаев означают ее уменьшение.

--------------------------------

<1> Напр., бюджетные инвестиции.

<2> Напр., приватизация и национализация.

 

Наконец, появление понятия казны глубоко укоренено в истории, эволюция соответствующих представлений (лат. aerarium Saturni) может быть прослежена еще со времен доимператорского Рима. Эволюция представлений о казне тесно связана с изменениями понятий государственного хозяйства, государственной собственности, а также с современными концепциями институциональной экономики, включающей в себя государственный сектор (или сектор государственного управления).

Сегодня сложилась уникальная ситуация, когда под единственной дефиницией "казна" объединяются несоединимые иным образом отношения и понятия. Авторы имеют смелость утверждать, что в отечественной правовой науке уже около ста лет не появлялось трудов, посвященных целому государственному хозяйству. Книга призвана восстановить преемство с научными трудами и учебными курсами по государственному хозяйству. С XX века они были трансформированы в учебные курсы по финансовому хозяйству, затем преобразованы в исследования по публичным финансам <1>. Кроме того, представленный труд позволяет восстановить связь между правовой наукой, финансовой наукой и знаниями по экономике, излишняя сепарация которых друг от друга существенно обедняет возможности научного исследования.

--------------------------------

<1> Подробно об эволюции представлений о государственном хозяйстве см. в гл. 2 наст. работы.

 

Все перечисленные обстоятельства определяют содержание книги, а также ее актуальность.

Монография состоит из трех разделов, первый из которых именуется "Учение о казне", второй - "Бюджет", а третий - "Элементы казны". К вопросам общего характера, входящим в первый раздел, можно отнести содержание глав, посвященных понятию и структуре казны, функциям и трансформации казны, учету ее активов, взысканию из казны.

Особенным является статус бюджета как части казны в силу его связей абсолютно со всеми иными ее частями. Реализация любых активов казны, а также наполнение казны, как правило, воздействует на бюджет, отражаясь в его доходах или расходах. Наконец, сама реализация активов казны в большинстве случаев имеет целью достижение баланса бюджета. Через бюджетные расходы (в особенности через бюджетные инвестиции) происходит приращение казны. Таким образом, вопросы, связанные с бюджетом и рассмотренные во втором разделе, имеют важнейшее значение.

Элементами казны - третий раздел монографии - являются драгоценные камни и металлы, золотовалютные резервы, государственные резервы, земля, недра, водные ресурсы, биологические культивируемые и некультивируемые ресурсы, культурные ценности. Для правового регулирования отношений, связанных с наиболее значительными частями казны, приняты отдельные федеральные законы <1> и даже кодифицированные акты <2>. Оригинальность каждого элемента предопределяет собственную структуру и содержание каждой главы третьего раздела.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве"; Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"; Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях"; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире".

<2> Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации.

 

Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда <1> с использованием справочной правовой системы КонсультантПлюс.

--------------------------------

<1> Главы 1, 3, 5 раздела первого; раздел второй, гл. 6, 8 раздела третьего подготовлены в рамках проекта РГНФ 14-03-00603 "Государственная казна как источник бюджетных доходов" (2014 - 2015 гг.); гл. 7 раздела третьего - в рамках проекта РГНФ N 13-03-00533 "Экологическая функция налогового права" (2013 - 2014 гг.).