Обязанность обеспечить мирное течение собрания

Власти имеют обязанность принять адекватные меры для обеспечения безопасности на правомерных демонстрациях, чтобы обеспечить их мирное течение. Разумеется, власти не могут гарантировать безопасности, они обязаны лишь принять разумные меры для ее обеспечения (Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], § 159; Giuliani and Gaggio v. Italy [GC], § 251). 

Например, к таким мерам может относиться обеспечение услуг первой медицинской помощи на демонстрациях (Oya Ataman v. Turkey, § 39).

Важнейшая позитивная обязанность властей – поддержание контакта с лидерами протестной демонстрации для обеспечения ее мирного характера и предотвращения беспорядков (Frumkin v. Russia, §§ 128-129). 

Контрдемонстрации

Демонстрация может показаться неприятной или оскорбительной другим гражданам, не поддерживающим идей демонстрантов. Противники могут устроить контрдемонстрацию или даже прибегнуть к насилию в отношении несимпатичных им активистов. Однако в демократическом обществе право на контрдемонстрацию не должно ущемлять прав участников первой демонстрации. Обязанность властей – принять разумные меры для мирного проведения демонстрации, а, точнее, обеих демонстраций.

При наличии действительно серьезной угрозы столкновений у властей есть широкие пределы свободы усмотрения для выбора мер для обеспечения мирного течения обеих демонстраций (Alekseyev v. Russia, § 75). Однако само по себе наличие подобных рисков недостаточно для запрета демонстрации. Власти должны предъявить конкретные оценки масштаба угроз для оценки ресурсов, необходимых для нейтрализации угрозы столкновений (Barankevich v. Russia, § 33).

Ведь если бы любая угроза перепалки с оппонентами во время демонстрации рассматривалась как основание запрета демонстрации, то общество лишилось бы возможности выслушать непопулярные взгляды, оскорбляющие чувства большинства (Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria, § 107). А это недопустимо!

E. Ограничения права на свободу собраний

В этом разделе авторы Руководства рассматривают, пожалуй, самый главный и сложный вопрос – о допустимости ограничений права на свободу собраний со стороны властей.

Вмешательство в реализацию права на свободу собраний

Как уже говорилось, право на свободу собраний не является абсолютным. В определенных ситуациях оно может быть подвергнуто ограничениям. Такими ограничениями могут быть как прямой запрет (юридический или фактический), так и другие меры со стороны властей (Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], § 100).

Для признания допустимыми в смысле Конвенции все эти меры должны удовлетворять требованиям части 2 Статьи 11 (см. ниже).

К ограничениям относятся отказ от согласования мероприятия, требования по изменению его места или времени, запрет определенных лозунгов. К ограничениям относятся и задержание лидеров протеста в преддверии демонстрации.  Сюда также относятся меры, принятые во время демонстрации, такие как разгон и задержание участников. Разумеется, сюда же относится и последующее наказание участников, такое как штраф (Kasparov and Others v. Russia, § 84). 

Существует два основных типа ограничений. Во-первых, это условия для проведения мероприятий, такие как требование предварительного уведомления властей. Эти ограничения адресованы организаторам собраний. Во-вторых, это меры, принимаемые во время и после мероприятия, такие как разгон, задержания, последующие наказания. Эти меры направлены в основном на участников собраний. Оба типа ограничений могут иметь место в отношении одной манифестации (Lashmankin and Others v. Russia, § 407).

Обоснованность ограничений

Как явствует из буквы Статьи 11, вмешательство в право на свободу собраний является нарушением этой статьи, за исключением случаев, когда ограничения (1) «предусмотрены законом», (2) преследуют одну из легитимных целей, перечисленных в части 2 (обсуждение их списка см. далее), и (3) «необходимы в демократическом обществе» для достижения указанных целей.

A. «Предусмотрены законом»

Выражение «предусмотрены законом», согласно практике ЕСПЧ, означает не только то, что мера должна основываться на норме внутреннего закона, но и предусматривает определенные требования к качеству этого закона, который должен быть доступен для заинтересованных лиц и обладать предсказуемым действием (Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], § 108-110).

Норма не рассматривается как «закон» для целей данного положения Конвенции, если она сформулирована неопределенно и не позволяет гражданину предвидеть последствия своего поведения (Djavit An v. Turkey, § 65). С другой стороны, текст закона не может с абсолютной точностью предусмотреть все возможные ситуации. Многие законы неизбежно имеют некую степень неопределенности, и их интерпретация – задача правоприменительной практики (Primov and Others v. Russia, § 125).

Прежде всего задача интерпретации и применения национального закона ложится на национальные суды. При этом степень точности, требуемая от закона, зависит от его содержания, области применения и числа людей, которым он адресован (Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], § 110).

Для того, чтобы внутренний закон удовлетворял упомянутым требованиям к его качеству, он должен предусматривать определенную степень защиты от произвольного вмешательства властей в права, гарантированные Конвенцией. Так, если закон предоставляет местным властям неограниченную степень усмотрения по согласованию или отказе в согласовании манифестаций, это противоречит принципу верховенства права (rule of law). Закон должен с достаточной точностью устанавливать степень дискреции властей и метод ее применения (Navalnyy v. Russia [GC], § 113).

Соответственно, положения национального права, разрешающие властям предложить изменение места, времени или характера проведения мероприятия и не содержащие достаточных и эффективных защитных мер против произвольного и дискриминационного применения этих правомочий, признавались не соответствующими требованиям Конвенции о «качестве закона» (Lashmankin and Others v. Russia, § 430).

Подобным образом, широкие полномочия властей в части определения того, является ли данное поведение «публичным мероприятием», подлежащим официальному согласованию, в отсутствие критериев, отличающих такое мероприятие от неформальных скоплений людей, заставило ЕСПЧ усомниться в том, что санкции за непрохождение процедуры согласования «предусмотрены законом» в смысле Конвенции (Navalnyy v. Russia [GC], §§ 117-118). 

Меры, принятые со ссылкой на нормы, не имеющие отношения к реальной цели применения этих мер могут рассматриваться как произвольные и неправомерные. Например, если для предотвращения участия в митинге или в наказание за участие в митинге человека привлекают к ответственности по законам о неподчинении полиции или о хулиганстве, это не соответствует требованию Конвенции о законности ограничений (Hakobyan and Others v. Armenia, § 107; Huseynli and Others v. Azerbaijan, § 98).

B. Легитимная цель

Согласно части 2 Статьи 11, ограничения свободы собраний должны устанавливаться исключительно «в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц».

Тезис о том, что исключения из права на свободу собраний следует интерпретировать узко, применяется и к легитимным целям, перечисленным в части 2 Статьи 11. В частности, это относится цели «предотвращение беспорядков», на которую очень часто ссылаются национальные власти: понятие «беспорядков» следует толковать ограничительно (Navalnyy v. Russia [GC], § 120). 

Другая легитимная цель, на которую часто ссылаются власти – защита прав других лиц. Поскольку большое скопление людей чревато опасностями для окружающих, власти нередко накладывают ограничения на место, время или характер планируемого публичного мероприятия (Primov and Others v. Russia, § 130).

ЕСПЧ обычно принимает аргументы властей, что принятые ими меры преследовали именно цель «предотвращения беспорядков» или «защиты прав других лиц», если только обратное не очевидно из фактов дела. Так, ЕСПЧ отказывал национальным властям в принятии подобных аргументов, когда собрание было стихийным и не причинило никому неудобств (Navalnyy v. Russia [GC], §§ 124-126). 

В контексте манифестаций представителей сексуальных меньшинств ЕСПЧ отказывал властям в принятии аргумента о том, что они преследуют легитимную цель «охраны нравственности», сочтя действия властей дискриминационными (Bayev and Others v. Russia, §§ 66-69).

Даже если ЕСПЧ признает, что власти преследовали легитимную цель, он может рассмотреть жалобу заявителя, основанную на статье 18 Конвенции. Эта статья запрещает применение ограничений, допускаемых Конвенцией, для ненадлежащих целей. Например, для преследования политических оппонентов. 

Правда, в большинстве дел, где этот вопрос ставился заявителем, ЕСПЧ признавал, что в случае выявления нарушения национальными властями Статьи 11 жалоба по статье 18 уже не нуждается в отдельном рассмотрении (Nemtsov v. Russia, § 130; Frumkin v. Russia, § 173). Однако если эта часть жалобы представляет собой фундаментальный аспект дела, ЕСПЧ может рассмотреть ее отдельно (Navalnyy v. Russia [GC], § 164).