Добрые намерения и дорога в ад

Архитектором нашей политической системы, особенно в парламентской ее части, считается – во многом собственными усилиями – Владислав Сурков. Но на самом деле он занимался внешним оформлением принятых решений: происхождение законов так же мало занимало его, как и их содержание.

Законотворческую систему выстраивали совсем другие люди. Изложение теоретической базы нашего ущербного парламентаризма можно прочесть в очень интересной книжке «Правительство РФ в законотворческом процессе», 2004 г. Ее автор – Игорь Иванович Шувалов, руководитель аппарата правительства в 2000–2003 гг. и помощник президента с 2003 по 2008 г. Основная мысль монографии, она же кандидатская диссертация автора, сводится к следующему: наилучшим законотворцем является исполнительная власть, конкретно – правительство. Ему виднее, что стране нужно: «Большинство проектов федеральных законов должно исходить от правительства Российской Федерации. Практика, фактические отношения сегодня зачастую „опережают“ федеральное законодательство. Правительство Российской Федерации, обладая значительными возможностями, способно отслеживать такие процессы». Задача власти законодательной – не мешать.

Шувалов, администратор волошинской школы, выстраивал ныне действующий законотворческий механизм, сердцем которого является комиссия правительства по законопроектной деятельности – закрытая торговая площадка, на которой происходит согласование интересов между основными игроками, заинтересованными в законопроекте. Дума выработанные договоренности только фиксирует – у депутатов нет переговорной позиции, позволяющей торговаться. Проще говоря, им нечего принести на биржу власти – голосовать, как скажут, они и так обязаны, а иных активов у большинства из них нет.

Александр Волошин и Шувалов, выдающиеся государственные деятели своего времени, исходили из понятной парадигмы реформаторов, вынужденных действовать во враждебном окружении. Воспоминания 1993 г. и опыты двух первых «левых» созывов Госдумы не способствовали восприятию идей свободного парламентаризма. Хотелось устроиться так, чтобы демагоги не мешали принимать назревшие и непопулярные, как водится, законы. Тогда родились два мифа, в своем историческом развитии сгубившие отечественное законотворчество: миф о компетентности и миф об эффективности.

Первый состоит в том, что для создания хорошего закона нужно собрать специалистов и пусть они пишут. Тезис кажется бесспорным – однако он не принимает во внимание политическую природу закона. Закон отличается от инструкции по технике безопасности тем, что он является продуктом согласования интересов. Он должен пройти публичное обсуждение, и чем шире будет круг его участников, тем лучше для результата. Если баланс договоренностей не достигнут, то загадочным образом и сам текст закона будет низкого качества – непременно выяснится, что специалистов привлекали не тех и написали они не то. На выходе мы получаем реформу РАН без ученых, экономическую амнистию без предпринимателей и новации в системе усыновления, о которых забыли спросить усыновителей. Ну и попробуйте найти хоть один законопроект последнего созыва, в котором были бы правильно расставлены запятые.

Миф об эффективности состоит в представлении об органе власти (в данном случае – парламенте) как об инструменте, высшая добродетель которого – быстрая и бесперебойная работа. Каждую сессию председатель Госдумы отчитывается о достижениях палаты в принятии все большего количества законопроектов в рекордные сроки. На выходе из системы получаем то же самое, что вложили на входе.

Заимствованное из бизнеса линейное понимание эффективности как быстрого и дешевого производства противоречит природе государственной власти. Первое правило законотворчества гласит: «Что можно не регулировать – не регулируй». Плодом деятельности парламента являются не новые законы, а гражданский мир. Базовая ценность парламентаризма – не законопроект, а сама дискуссия – мирная, легальная и публичная.

Ментальность реформатора – пустынного сеятеля, бросающего семена в черствую почву – с пугающей легкостью переходит, если реформатор засиживается у власти, в мышление колонизатора, а потом и оккупанта. Этот тип государственного сознания по своей природе антидемократический и основан на базовом недоверии к избирателю, которого надо бесконечно спасать от него же самого, а дай ему волю – так он выберет фашистов, коммунистов, сепаратистов.