Исполнение органами местного самоуправления государственных полномочий

Согласно ч.2 ст.132 Конституции органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Естественно предположить, что эти полномочия должны быть связаны с решением вопросов местного значения. Это не противоречит понятию самоуправления – если вначале складываются развитые структуры местного самоуправления, а затем уже его органы наделяются государственными полномочиями. Но если органы местного самоуправления изначально возникают с “отдельными государственными полномочиями”, то это скорее местные органы государственной власти, ибо "реализация переданных полномочий подконтрольна государству" (ч.2 ст.132).

Казалось бы, речь здесь должна идти о полномочиях субъектов Федерации. Помимо обеспечения правопорядка, трудно представить целесообразность передачи органам местного самоуправления каких-то полномочий федеральной власти. Однако подконтрольность переданных полномочий привлекательна для федеральной власти, ибо позволяет установить прямую управленческую вертикаль "Федерация – местное самоуправление" с исключением из нее некоторых строптивых во взаимоотношениях с Центром субъектов Федерации. Подобная практика не соответствует ни конституционным принципам российского федерализма (ст.5), ни природе местного самоуправления в условиях федеративного государства (ст.12), ни принципам разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями (ч.ч. 2 и 3 ст.11; п."н" ч.1 ст.72).

Поэтому следует придерживаться ограничительного толкования конституционного понятия "государственные полномочия" в смысле ст.132: органы местного самоуправления могут наделяться, помимо полномочий, связанных с охраной общественного порядка, государственными полномочиями, которые принадлежат субъектам Федерации – территориальным органам государственной власти субъектов Федерации или органам государственной власти административно-территориальных единиц.

Если наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями не противоречит природе местного самоуправления, то обратная ситуация – объявление территориальных государственных органов институтами, осуществляющими не только государственную власть, но и местное самоуправление, означает попросту отсутствие последнего. Другой вопрос – нужно ли местное самоуправление вообще, в каких формах и на каких территориальных уровнях в Москве и Санкт-Петербурге, которые одновременно выступают как поселения и субъекты Федерации. Здесь управление городским хозяйством и охрана общественного порядка уже осуществляются государственной властью. И дабы не вредить городскому государственному управлению, законодатель объявил, что местное самоуправление в этих городах федерального значения осуществляется в соответствии с их законами, но выборные городские органы местного самоуправления при этом не создаются, а их роль выполняют органы государственной власти городов как субъектов Федерации (ст.12 Закона 1995 г. с изменениями и дополнениями от 17 марта 1997 г.). Бессмысленность такого положения ясна и в силу ст.12 Конституции, и в силу того, что территориальные органы государственной власти, компетентные решать локальные вопросы, не нуждаются в каких-то полномочиях местного самоуправления.

Между тем сам факт отсутствия местного самоуправления в городах федерального значения не противоречит Конституции, если население этих городов не претендует на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Самостоятельность населения в реализации полномочий местного самоуправления

Сле­ду­ет сдер­жан­но оце­ни­вать положение ч.1 ст.130 о са­мо­стоя­тель­ном ре­ше­нии на­се­ле­ни­ем во­про­сов ме­ст­но­го зна­че­ния и ч.1 ст.131 о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (см. 5.3.2.). Ко­неч­но, без са­мо­стоя­тель­но­сти не мо­жет быть и са­мо­управ­ле­ния. Но сте­пень са­мо­стоя­тель­но­сти, как сви­де­тель­ст­ву­ет не толь­ко пра­во­при­ме­ни­тель­ная прак­ти­ка, но и те­ку­щее за­ко­но­да­тель­ст­во в об­лас­ти ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, мо­жет быть раз­лич­на; она оп­ре­де­ля­ет­ся как са­мим ха­рак­те­ром "во­про­сов ме­ст­но­го зна­че­ния", так и фи­нан­со­вы­ми, эко­но­ми­че­ски­ми, ор­га­ни­за­ци­он­но-пра­во­вы­ми и ины­ми ус­ло­вия­ми ре­аль­но­го функ­цио­ни­ро­ва­ния са­мо­управ­ле­ния на­се­ле­ния по мес­ту жи­тель­ст­ва. А главное – когда становление местного самоуправления инициируется государственной властью, то, мягко говоря, трудно ожидать от населения стремления к самостоятельному решению местных вопросов, тем более, если население привыкло к тому, что эти вопросы решает государственная власть.

В ч.1 ст.130 раскрывается смысл понятия муниципальной собственности, а именно, говорится о са­мо­стоя­тель­но­сти на­се­ле­ния в важнейшем во­про­се – вла­де­нии, поль­зо­ва­нии и рас­по­ря­же­нии му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­стью. Таким образом, имен­но на­се­ле­ние яв­ля­ет­ся пер­вич­ным субъ­ек­том пра­ва му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­сти, а на­ли­чие му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­сти, пол­но­та и са­мо­стоя­тель­ность прав на­се­ле­ния по вла­де­нию, поль­зо­ва­нию и рас­по­ря­же­нию ее объ­ек­та­ми яв­ля­ет­ся обя­за­тель­ным ус­ло­ви­ем са­мо­го су­ще­ст­во­ва­ния ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. Ор­га­ны же ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния занимаются управ­ле­нием му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­стью (ч.1 ст.132 Кон­сти­ту­ции). С учетом относительно небольшой численности населения большинства муниципальных образований, отсюда следует вывод о целесообразности и практической осуществимости непосредственного решения населением важнейших вопросов, связанных с реализацией правомочий муниципальной собственности.