Понятие и элементы системы ГМФК

Эффективный финансовый контроль возможен только при наличии системного подхода к его осуществлению. Для того, чтобы обосновать данный тезис, обратимся к понятию системы как таковой.

Слово «система» происходит от греческого слова σύστημα и означает совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. Любая система обладает рядом свойств, к которым относятся:

• Целостность. Система – это, в первую очередь, целостная совокупность элементов.

• Наличие устойчивых взаимосвязей.

• Эмерджентность - наличие таких качеств (свойств), которые присущи системе в целом, но не свойственны ни одному из ее элементов в отдельности.

• Синергичность – однонаправленность действий в системе, которое приводит к усилению (умножению) конечного результата.

• Мультипликативность - эффекты, как положительные, так и отрицательные, в системах обладают свойством умножения

В настоящее время правовое закрепление понятия «система государственного (муниципального) финансового контроля», а также перечня входящих в нее элементов в российском бюджетном законодательстве отсутствует. Однако с теоретических позиций она может быть определена как совокупность взаимосвязанных элементов, опосредующих проведение контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, проводимых органами, уполномоченными финансовым законодательством РФ на осуществление данной деятельности.

В экономической литературе, затрагивающей проблематику организации системы государственного и муниципального финансового контроля, можно встретить разные подходы к определению перечня входящих в нее элементов. Так, например, В.М. Родионова и В.И. Шлейников включают в их состав:

- предмет (что контролируют);

- объект (кого контролирую);

- субъект (кто контролирует);

- сфера деятельности;

- принципы;

- процесс;

- метод (методика);

- техника и технология;

- механизм;

- сбор и обработка исходных данных (информации) для проведения контроля;

- результат;

- субъект, принимающий решение по результатам контроля (это может быть и субъект контроля);

- принятие решения по результатам контроля[14].

Сходную точку зрения выражают С.В. Степашин, Н.С. Столяров, С.О. Шохин и В.А. Жуков, относя к элементам системы ГМФК:

- субъект контроля (кто контролирует);

- объект контроля (кого контролируют);

- предмет контроля (что контролируют);

- принципы контроля;

- метод контроля;

- механизм контроля;

- систему контроля.

Существуют также иные подходы к определению состава элементов системы ГМФК. Наиболее полным и обобщенным среди них является подход, предложенный В.В. Бурцевым, в рамках которого к элементам системы ГМФК отнесены:

1) органы, осуществляющие в соответствии с финансовым законодательством РФ государственный и муниципальный финансовый контроль;

2) кадровая база и кадровое обеспечение функционирования органов финансового контроля;

3) нормативная правовая база, устанавливающая: основы функционирования и правила проведения контрольно-ревизионных мероприятий; правила ведения финансово-хозяйственной деятельности бюджетополучателями;

4) информационно-коммуникационная инфраструктура, включающая в себя процедуры взаимодействия и передачи информации между органами государственного и муниципального финансового контроля.

Внимательное изучение представленного перечня позволяет сделать вывод, что представленный в него включены не собственно элементы системы ГМФК, а, скорее, группы элементов, выделенные по определенному признаку. Такое обобщение является бесспорным преимуществом рассматриваемого подхода, поскольку позволяет, не «утяжеляя» систему, охватить ее целиком, во всем многообразии ее составных частей. Еще одним его достоинством является включение таких групп элементов, которые, как правило, не принимаются во внимание другими авторами, но на практике являются исключительно важными. Речь в данном случае идет о кадровой базе и кадровом обеспечении ГМФК и об информационно-коммуникационной инфраструктуре.

Включение кадровой базы и кадрового обеспечения в состав элементов системы ГМФК создает предпосылки для роста эффективности контроля за счет обеспечения и поддержания высокого уровня квалификации сотрудников контрольных органов. Что же касается информационно-коммуникационной инфраструктуры, то в условиях, когда один и тот же вид контроля (в данном случае – финансовый контроль) в публично-правовом образовании осуществляется сразу несколькими органами, ее значение сложно переоценить. Наличие процедур взаимодействия позволяет органам ГМФК обмениваться информацией о планировании контрольной деятельности и результатах контрольных мероприятий, обеспечивая, таким образом, отсутствие дублирования проводимых проверок и снижение «бремени контроля», падающего на потенциальных проверяемых.