Реформа местного самоуправления в России (2003-2009), причины, основные цели, этапы осуществления.

Современный этап реформы местного самоуправления в России осуществляется в контексте крупномасштабных преобразований всей системы публичной власти, поэтому вряд ли может быть проанализирован в отрыве от реформы российского федерализма, административной реформы, реформы бюджетной и налоговой системы РФ. Данный комплексный подход был намечен еще в Концепции разграничения полномочий[1]. Впоследствии он явственно выразился в уже принятых федеральных законах – изменениях и дополнениях в ФЗ об органах государственной власти субъектов РФ[2] и новой редакции ФЗ о местном самоуправлении[3], а также в обсуждаемых ныне проектах – федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона РФ “Об основах налоговой системы в РФ”», внесенных Правительством РФ в Государственную думу ФС РФ 4 сентября 2003 г.[4]

В целом, предпринимаемые законодателем шаги направлены на повышение эффективности и ответственности каждого уровня власти, обеспечение сочетания в рамках одной системы органов полномочий и расходных обязательств по их исполнению. Указанные программные цели должны быть достигнуты и в ходе реформы низового уровня публичной власти – местного самоуправления.

В Германии вопросы реформы федерализма и коммунального (местного) самоуправления (коммунальной реформы) являются в настоящее время также предметом жарких дискуссий. Несмотря на различия в моделях федеративного устройства РФ и ФРГ, местное самоуправление в обоих государствах осуществляется в условиях разграничения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти – Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, реформа местного самоуправления развивается в контексте реформы федерализма и публичной власти в целом.

Для немецкой муниципальной (коммунальной) политики, по замечанию современных исследователей, продолжают оставаться актуальными три круга проблем:

– соответствие организационных форм выполняемым общинами задачам;

– соразмерное распределение публичных задач между Федерацией, федеральными землями и общинами;

– соответствующее этому распределению задач распоряжение под собственную ответственность необходимыми финансовыми средствами[5].

Названные проблемы не менее важны в настоящий момент и для России. Все это позволяет сделать вывод о том, что использование немецкого опыта способно сыграть существенную роль в ходе выработки конкретных путей реализации тех шагов, которые намечены на новом этапе реформы местного самоуправления в России.

Федеральный закон 2003 г. о местном самоуправлении унифицировал территориальную организацию местного самоуправления в Российской Федерации, установив требования и критерии создания муниципальных образований. Предусматривается двухтиповая модель местного самоуправления (поселение - муниципальный район (городской округ)), при этом на каждом уровне местного самоуправления решается свой комплекс вопросов.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает четкую структуру органов местного самоуправления. Он определяет обязательное наличие в этой структуре представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Также Законом предусматривается возможность наличия контрольного органа. Прежде законодательство не содержало столь жестких норм: обязательным было лишь наличие выборных органов местного самоуправления, уставом муниципального образования могли быть предусмотрены должности выборных должностных лиц местного самоуправления (например, главы муниципального образования), а также иные органы и должностные лица местного самоуправления. Это дает основания для дискуссии о соответствии Закона Конституции Российской Федерации. Согласно Основному закону Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно. В то же время самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления, как представляется, может ограничиваться для обеспечения демократичности муниципальных институтов.

Анализ положений Федерального закона 2003 г. показывает, что в настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации. Во главу угла поставлены стабильность и единообразие базовых организационных основ построения местного самоуправления, с сохранением возможности определения конкретных элементов взаимосвязей органов местного самоуправления между собой по решению самого местного сообщества - уставом муниципального образования.