Приказы общественного призрения и становление территориальной модели помощи.

В каждой из 50 губерний при губернаторе учреждался новый орган — приказ общественного призрения. На них была возложена обязанность устройства и содержания воспитательных и сиротских домов, городских начальных школ, богаделен, работных домов для праздношатающихся, смирительных домов (для непокорных крестьян и непослушных детей), а также домов для неизлечимых и психических больных и больниц [28, с. 271].

Приказы общественного призрения стали первыми в России государственными органами, наделенными социальными функциями.

Таким образом, реформа 1775 г. положила начало единой для всех губерний организации гражданской медицины.

В организационном устройстве приказов, в соответствии с замыслом Екатерины II, совмещались принципы общественных и государственных учреждений: находясь под непосредственным руководством губернатора, они в то же время состояли из выборных представителей дворянского, купеческого и крестьянского сословий (по два заседателя). Выборные члены приказов работали только около трех месяцев в году — «от 8 января до Страстной недели».

В Указе были разработаны инструкции по порядку работы учреждений приказа. В них содержались рациональные гигиенические рекомендации о выборе места для устройства больниц, которые должны располагаться «вне города, но близь оного, вниз по реке, а отнюдь не выше города: буде можно на высоком месте и свободном воздухе», строение должно было быть «не тесное и не низкое, чтобы покои чисто содержаны были».

Предусматривалась изоляция инфекционных больных, «чтобы больные прилипчивыми болезнями особливые покои имели» [28, с. 274]. Для «неизлечимых больных» предлагалось создавать специальные учреждения, чтобы не занимать места в больницах и госпиталях.

Отдельно рассматривался вопрос об устройстве психиатрических учреждений. Как говорилось в тексте закона, дом для умалишенных должен был быть «довольно пространный и кругом крепкий, чтобы утечки из оного учинить неможно было», служители должны относиться к больным «человеколюбиво», но смотреть, чтобы больной «сам себе и никому вреда не учинил» [28, с. 274].

Указ был дополнен специальным пунктом под названием «Примерное положение о больницах» с тремя разделами: «Как поступать в приеме и содержании больных», «Что кому из находящихся при больнице наблюдать» и «Каким людям быть при больнице и с какимжалованьем». Положение определяло необходимые предметы обстановки и обихода больного. В документе подчеркивалось, что в больнице следует «призирать всякого звания бедных и неимущих безденежно, прочих же больных и господских служителей тогда только принимать, когда порожние места случатся, и плату за излечение с них установить весьма умеренную» [28, с. 276-278].

«Примерное положение о больницах» давало должностные инструкции всем представителям больничного персонала, подчеркивая главенствующее положение главного надзирателя. Таким образом, возглавляли лечебные учреждения не врачи, что являлось существенным недостатком складывающейся системы приказной медицины. В Положении указывалось на необходимость ведения больничной документации.

Местные власти на основании Указа и «Примерного положения о больницах» разрабатывали дополнительные правила об устройстве больниц с учетом местных условий.

Деятельность приказов общественного призрения распространялась только на города. Устройство и содержание больниц в селах было целиком отдано на усмотрение помещиков.

Материальное положение приказов не позволяло осуществить все намеченное в предусмотренном объеме в скорые сроки. На развитие деятельности каждому приказу при его основании, согласно Указу, были предоставлены выплаты из государственной казны в размере 15 тыс. рублей. Для увеличения доходов приказов эти средства предписывалось приумножать — «отдавать сии деньги в узаконенные проценты на верные заклады».

Осуществление реформы 1775 г. тормозилось таким серьезным препятствием, как нехватка медицинского персонала, особенно в сфере гражданского здравоохранения. В связи с образованием наместничеств (губерний) было разработано штатное расписание, согласно которому в каждом уезде полагалось иметь на государственной службе доктора, лекаря, по два подлекаря и лекарских ученика. Однако даже в середине XIX в. штатные должности на местах не были полностью замешены. Аналогичные трудности испытывали и учреждения приказов общественного призрения.

Динамика формирования приказов общественного призрения была следующей: к 1780 г. было создано 13 приказов (Новгородский, Тверской, Ярославский, Владимирский, Костромской, Курский, Псковский, Вологодский, Воронежский, Нижегородский, Петербургский, Симбирский, Тамбовский), в 1785 г. их было — 35, в 1796 г. — 40 [33].