Рождение конституционной основы формирования верхней палаты

Есть основания полагать, что нормами, закрепленными в окончательном проекте КонституцииРФ в самую последнюю очередь, были нормы статей 94 и 95 (порядок формирования Государственной Думы и, особенно, Совета Федерации). Их окончательные формулировки появились за два или даже за один день до официального опубликования конституционного проекта перед референдумом. И во время Конституционного совещания, и сразу после него порядок формирования Совета Федерации был предметом острой полемики. Та формула, которую в итоге одобрило Совещание, была довольно проста и у большинства экспертов ассоциировалась, пожалуй, с опытом американского Сената. Депутаты «верхней» палаты должны были избираться населением, но территорией округа служила территория всего субъекта Федерации. Нормы проекта выглядели так:

«Статья 94.

В Совет Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации.

Статья 95.

Совет Федерации и Государственная Дума избираются сроком на четыре года.

Порядок выборов депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной думы устанавливается федеральным законом».

Такой вид эти статьи сохраняли примерно до 7-8 ноября 1993 г.[68]. Последнюю правку, судя по ряду свидетельств, лично внес Президент Б.Н. Ельцин. Нормы получили те формулировки, которые и оказались закрепленными в ч.2 ст.95 и ч.2 ст.96 Конституции РФ[69].

Делегирование в «верхнюю» палату представителей региональных легислатур – конструкция достаточно известная. Не говоря уже об опыте США до 1912 года, можно указать на современный опыт Австрии и ЮАР: в обеих странах «верхние палаты» формируются региональными законодательными собраниями. Нельзя назвать совершенно новым словом в конституционной мысли и участие в формировании «Сената» региональных исполнительных властей – нечто похожее можно видеть, например, в ФРГ (Бундесрат). Однако концепция Совета Федерации, как она мыслилась в 1993 году, представляют собой иную сущность в сравнении с тем же Бундесратом.

Министры каждой из германских земель олицетворяют в Бундесрате не собственно региональную исполнительную власть, но соответствующее региональное партийно-политическое большинство. Каждая германская земля, как и вся Федерация в целом, по форме правления является парламентской республикой, поэтому члены земельных правительств – в сущности, входят в верхушку правящих партий и коалиций. Бундесрат, таким образом, отражает региональный политический расклад.

В России осенью 1993 года авторы проекта Конституции рассматривали будущий Совет Федерации под несколько иным углом зрения. Роль «верхней» палаты изучалась, если называть вещи своими именами, прежде всего с точки зрения интересов президентской власти. Эти интересы требовали такого порядка формирования «палаты регионов», который бы обеспечил, во-первых, ее реальную политическую и корпоративную отдаленность, обособленность от Государственной Думы и, во-вторых, устойчивое влияние главы государства на членов палаты. При выполнении этих требований Совет Федерации мог при необходимости – в случае противостояния главы государства и Думы – исполнять роль союзника Президента, или, в крайнем случае, взвешенного посредника. Важная роль палаты в федеративных отношениях, конечно, подразумевалась, однако, в данном контексте мы ее не рассматриваем.

О партийно-политическом представительстве субъектов федерации в палате говорить вообще было трудно ввиду неразвитости партийных систем, да и вообще политической жизни в большинстве регионов. Речь могла идти, скорее, о механизме более или менее адекватного представительства в федеральном парламенте более или менее сформировавшихся региональных элит.

Все сказанное не означает в принципе нашего отрицательного отношения к постановке указанных выше задач. Вполне обоснованно мнение, что Совет Федерации не должен быть политическим дублером Государственной Думы и что зависимость его от региональной бюрократии добавляет палате взвешенности и осторожности – весьма востребуемых в случае политического кризиса. В определенном соответствии с этими задачами находится и статус Совета Федерации. В нем угадывается стремление авторов Конституции уменьшить возможность вовлеченности этой палаты в бурное политическое море.

Совет Федерации играет второстепенную роль в законодательном процессе, выполняя функцию одобрения принятых Думой законов, да и то не всех. Совет Федерации также наделен полномочиями по утверждению некоторых решений, которые заведомо принимаются крайне редко (например, президентского указа о введении военного положения или решения об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации). Наконец, имеется еще группа полномочий, связанных с кадровыми назначениями, производимыми циклично и тоже довольно редко.

Таким образом, поле для политического самовыражения «палаты регионов» очень невелико, что, впрочем, согласуется с мировой конституционной практикой. Однако способность палаты хотя бы спорадически являть собственный политический облик и политическую волю оказалась поставленной в зависимость от того, как она сформирована и каков статус ее членов.