Кто определяет структуру исполнительных органов?

Напомним, что термином «структура» у нас принято обозначать перечень, набор конкретных органов исполнительной власти. Именно такое толкование дал в 1999 году Конституционный Суд РФ, установив, что «структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства Российской Федерации в установленный статьей 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации недельный срок предлагает Президенту Российской Федерации, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве Российской Федерации». А поскольку для реализации полномочий Правительства создаются также другие федеральные органы, постольку они образуют в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти[91].

Так вот, федеральный законодатель запутался в вопросе, кто определяет (утверждает) структуру исполнительных органов.

В первоначальной редакции Закона об общих принципах ст.5 среди вопросов, регулируемых исключительно законами субъекта РФ, называла утверждение схемы управления субъектом РФ (фактически это было описание и системы и структуры исполнительных органов власти) и определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Учитывая слово «утверждает», надо полагать, что представлял проект схемы управления глава субъекта РФ.

Через четыре года (4 июля 2003 г.), в рамках комплексного обновления редакции данного Закона была изменена и формулировка соответствующего пункта. Он стал звучать следующим образом: законами «устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации». Тут-то и возникло противоречие внутри Закона, поскольку одновременно в ст.17 было закреплено следующее: «Перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации». Но перечень органов, как мы уже сказали, цитируя решение Конституционного Суда РФ, фактически и есть описание структуры этих органов. Таким образом, одно и то же полномочие было закреплено сразу за двумя институтами власти. К счастью, ни о каких крупных конфликтах по этому поводу слышно не было. Нам трудно судить, как региональное начальство выходило из этого противоречия. Возможно, в зависимости от политической силы главы соответствующего субъекта РФ.

Только через полтора года положение было исправлено. Законом о поправках от 11 декабря 2004 г. (знаменитым тем, что он закрепил отмену губернаторских выборов), во-первых, слово «перечень» было заменено на слово «структура», а, во-вторых, у законодательного органа было изъято право устанавливать структуру. Вместо этого он получил право устанавливать систему исполнительных органов власти субъекта РФ.

Казалось бы, противоречие, вызванное, скорее всего, невнимательностью разработчиков и депутатов, устранено. Формально – да. Но, с конституционно-правовой точки зрения, это решение весьма спорное. Прежде всего потому, что федеральный законодатель опять вторгся в конкретные модели власти субъектов Федерации. Ведь вопрос о том, кто утверждает структуру органов, явно не относится к общим принципам организации власти. В мире этот вопрос, т.е. о перечне министерств и ведомств, решается по-разному: где-то определяет парламент, где-то исполнительная власть или президент. Но, главное – распространение этого полномочия на все субъекты не учитывает, что при огромной унификации у нас все же есть регионы с разными моделями организации власти. А потому то, что более или менее естественно для высшего должностного лица субъекта РФ, смотрится не очень естественно для руководителя высшего исполнительного органа власти. К тому же во многих регионах есть и тот и другой. Наконец, нельзя здесь не вспомнить и одно Постановление Конституционного Суда 1996 года, где прямо записано, что ряд вопросов, в т.ч. утверждение проектов схем управления субъекта РФ и структуры исполнительных органов, правда, по представлению главы субъекта, подлежит по своей природе законодательному регулированию и входит в полномочия именно органа законодательной власти[92].